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Se quase todo o mundo desenvolvido é parlamentarista, o que nos prende ao presidencialismo?
No momento em que escrevo este livro, há uma sucessão de grandes eventos políticos no mundo que denotam a extrema precariedade em que a civilização ocidental se encontra. Localizada justamente na fronteira do Ocidente, a Turquia, país que foi o limite final onde a civilização e a cultura cristã conseguiram barrar a expansão da fé islâmica, vem sofrendo um revés em sua evolução política.
Desde sua criação, em 1923, a República Turca vinha servindo como ótimo amortecedor contra o choque entre as civilizações do Ocidente e do Oriente Médio. Os princípios estabelecidos por seu fundador, Mustafá Kemal Ataturk, mantinham um regime laico, herdado do Império Otomano, e aprimoravam o Estado de direito representativo e legitimado popularmente. A Turquia preservava uma base minoritária, porém expressiva, de cidadãos cristãos. Foi um país que amadureceu seu sistema político e constituiu um sistema parlamentar, separando as funções de chefe de Estado e de chefe de governo, em linha com a maioria dos países europeus. Mas isso tudo mudou em 2016.
O atual presidente e chefe de Estado, Recep Erdogan, transformou a Turquia em um sistema presidencialista sem sequer votar a mudança de maneira constitucional. No entanto, o fato relevante para este livro não é a inconstitucionalidade desse evento, mas sim as razões pelas quais Erdogan manobrou em favor do presidencialismo.
No parlamentarismo encerrado pelo presidente, os poderes do chefe de Estado e o do chefe de governo são separados. O chefe de Estado é eleito para representar a soberania do país na esfera internacional, comandar as forças armadas, os grandes acordos internacionais e a ratificação de leis que podem afetar a Constituição. Ocasionalmente, ao chefe de Estado também é reservada a prerrogativa de convocar novas eleições caso a governança interna não seja atingida.
Nesse sistema, o chefe de governo é o primeiro-ministro escolhido entre os representantes da Câmara dos Deputados. O primeiro-ministro é o nome principal do poder Executivo e administra o país, a burocracia, a política econômica e demais demandas temporais.
Há inúmeros freios e contrapesos que os poderes estabelecem entre si para equilibrar forças e dar mais transparência à sociedade. Ter esses dois poderes separados e legitimados separadamente é o que produz a estabilidade do sistema. Erdogan sempre deixou muito claro que, para que ele conquistasse a implementação de sua agenda política sem oposição, seria necessário eliminar um dos poderes e concentrar os dois poderes em sua própria figura. Isso já aconteceu antes na Europa e o resultado não foi nada bom.
Durante a ascensão de Hitler na Alemanha, entre 1932 e 1933, é interessante notar como houve uma deterioração do sistema semipresidencialista democrático para um sistema presidencialista autocrático. De modo geral, a corrente de evolução de sistemas políticos tem ocorrido no sentido inverso, com sistemas presidencialistas evoluindo para sistemas parlamentaristas. Em contrapartida, no retrocesso para o presidencialismo há quase sempre líderes carismáticos com planos de poder absoluto.
A destruição da República de Weimar por Hitler na década de 1930 serve como um paralelo para a destruição do parlamentarismo por Erdogan na Turquia de hoje. Em julho de 1932, o Partido Nacional Socialista dos Trabalhadores Alemães conquistou cerca de 37% dos votos. Isso não assegurava a maioria dos assentos no parlamento, mas tornava impossível uma coalizão para formar um governo. Por isso, o então presidente Paul von Hindenburg convocou novas eleições para o mês seguinte, nas quais os nazistas conquistaram menos votos que antes, 33%. Ainda assim, eles continuavam tendo o controle sobre uma fatia do parlamento que, novamente, inviabilizava uma composição para o novo gabinete. Em vez de convocar novas eleições, Hindenburg aceitou relutantemente um plano de formação de governo no qual Hitler seria o primeiro-ministro.
Um mês depois da posse de Hitler, o parlamento alemão é incendiado, num atentado possivelmente causado pelo próprio Hitler. Este, por sua vez, evoca um estado de emergência que o permite fechar o parlamento, suspender direitos cívicos e políticos e ter poderes ilimitados por um curto período. Erdogan fez o mesmo após o polêmico e suposto golpe militar contra seu governo, em julho de 2016. Em sintonia com Hitler, o líder turco usa uma situação de alarme para perseguir seus oponentes políticos.
Na Alemanha sob Hitler, mesmo depois do expurgo de opositores, os nazistas ainda não controlavam todo o sistema político.
O presidente Hindenburg, que, estarrecido, monitorava todos os acontecimentos, convoca uma nova eleição já em março de 1933. Os resultados não divergem da eleição anterior. No entanto, agora Hitler tem meios para usar a máquina pública na perseguição aos adversários que restam e o controle de uma militância fiel que inferniza a vida de membros dos partidos opositores. Em razão do desgaste, os outros partidos aceitam fazer parte de uma coalizão que dava a Hitler a maioria de dois terços no parlamento alemão.
Graças a essa composição, Hitler garante os votos necessários para alterar a Constituição e criar um artigo que concede ao primeiro-ministro plenos poderes para aprovar leis sem consulta ao parlamento durante quatro anos. Esse ato, ainda em 1933, marca o fim da República de Weimar. Convém observar que, desde que Hitler assume como primeiro-ministro, sua legitimidade como líder majoritário é questionada. Alguns historiadores alimentam o mito de que ele foi escolhido democraticamente, quando na verdade não detinha a maioria e foram articulações de bastidores que o colocaram em proeminência.
Com a morte do presidente Hindenburg em 1934, extingue-se o último freio ao todo-poderoso primeiro-ministro. Hitler passa a concentrar as chefias do Estado e do governo. Essa concentração resultou em um modelo similar ao modelo presidencialista que Erdogan está criando na Turquia de hoje, que é, por sua vez, similar aos sistemas presidencialistas predominantes na América Latina.
Isso é bom? Vejamos. O objetivo de todo sistema de governo é garantir a estabilidade política. Nenhum povo na face da Terra tolera instabilidade. Para que se possa garantir estabilidade em um Estado de direito moderno, é preciso equilibrar forças legítimas. Do ponto de vista histórico, como apontado por Aristóteles e explicado anteriormente, essas forças legítimas vêm do povo (poder democrático), dos cidadãos comprometidos com a pátria e com o bem comum (poder da aristocracia) e de um líder soberano e legítimo que direcione todo o sistema (poder monárquico).
Quando uma dessas forças domina as demais, todo o sistema eventualmente se perverte e passa a representar somente uma das forças, deslegitimando as demais. Essa perversão do sistema o torna ilegítimo, resultando em instabilidade política. O sistema presidencialista não é capaz de equilibrar essas forças justamente por concentrar muito poder no Executivo.
Mas o que isso significa na prática? Se há um poder Executivo excessivamente forte no comando o tempo todo, há muita competição política por esse poder. Essa competição se torna maléfica quando, uma vez que se tem tanto poder, a alternância se torna um tremendo desafio em vez de tão somente um dado da realidade a ser encarado com tranquilidade. Quem está com o poder faz de tudo para alterar as regras de modo a conseguir manter-se na posição.
Essa alteração de regras costuma favorecer grupos que manterão o status quo e isso gera instabilidade política ao longo do tempo. Em outras palavras, é muito difícil assegurar uma base estável duradoura para que os cidadãos persigam com a cabeça fria seus objetivos pessoais e o país encontre o caminho da prosperidade. Regimes instáveis não são capazes de sustentar a criação de riqueza por longos períodos. Pelo contrário, fomentam a perpetuação da pobreza e da mediocridade.
A riqueza a qual me refiro é medida pelo Índice de Desenvolvimento Humano, o IDH. Esse índice, como se sabe, é composto a partir de dados de expectativa de vida ao nascer, nível de escolaridade da população e PIB per capita. O indicador utiliza uma escala que vai de 0 a 1, sendo 1 a nota mais alta possível. Quando associamos o IDH a todos os sistemas de governo que hoje existem no mundo, temos uma validação do argumento proposto acima.
Países com IDH mais elevado tendem a ter sistemas de governo com a separação do poder Executivo entre chefe de estado e chefe de governo, ao passo que países mais pobres, com IDH mais baixo, demonstram predileção pelo sistema presidencialista de Executivo centralizado e forte.
Para entender melhor os quadros a seguir é importante descrever como os sistemas de governo são organizados e quais as diferenças entre eles. Os países são Estados de direito com sistemas democráticos de validação de poder ou autocracias sem democracia. Os Estados de direito se dividem entre repúblicas e monarquias.
As monarquias têm duas variantes:
Já as repúblicas têm quatro variantes:
O poder do chefe de Estado varia muito de país para país e há inúmeros detalhes que explicam o fato. Em geral, quando há iniciativa de ações públicas e submissão de autoridade ao parlamento em relação ao presidente ou ao monarca, o sistema é considerado parlamentarista. Esse é o caso da monarquia parlamentarista, da república semiparlamentarista e da república parlamentarista.
Em contraste, quando o poder do chefe de Estado é forte e atuante e toda a ação de governo é iniciada e subordinada ao poder Executivo, temos um sistema de monarquia constitucional, de república presidencialista ou de república semipresidencialista.
Fonte: Elaborado pelo próprio autor.
Apesar de não acreditar que qualquer forma de governo autocrático deva ser promovida, temos que incluir as autocracias na tabela, dado que algumas apresentam IDH elevado.
As autocracias também são subdivididas em monarquias e repúblicas. Por definição, as autocracias não têm um sistema de validação popular, separação de poderes, muito menos freios e contrapesos ao poder Executivo. As liberdades políticas dos cidadãos são extremamente limitadas. Mas as autocracias com IDH alto têm sistemas de validação de poder que as mantêm legítimas por mais tempo do que as autocracias que dependem de opressão constante.
O primeiro conjunto de países com IDH acima de 0,85 (quadro 50), é o conjunto de países mais ricos. No grupo há uma predominância de países com monarquias parlamentaristas e poucos países com poder Executivo forte, notadamente repúblicas presidencialistas e semipresidencialistas.
No segundo conjunto de países com IDH considerado médio ou alto, entre 0,70 e 0,85 (quadro 51, página 209), ainda há muitos com o sistema de república parlamentarista, mas nota-se um aumento da presença de países que seguem repúblicas semipresidencialistas e presidencialistas, entre eles o Brasil.
Fonte: Elaborado pelo próprio autor.
Entre os países com o IDH considerado médio ou baixo, de 0,50 até 0,70 (quadro 52), vemos um número elevado de países com repúblicas presidencialistas.
Finalmente, os países mais pobres (quadro 53, página 211) têm uma predileção desproporcional por repúblicas presidencialistas e semipresidencialistas.
O fato de os Estados Unidos serem um país com alto IDH e mesmo assim adotar o presidencialismo desde sua fundação deve-se à estrutura de poder. É necessário, mais uma vez, recorrer à história para entender a peculiaridade do sistema norte-americano.
Como vimos no capítulo anterior, na Grécia Antiga o modelo ateniense elegia democraticamente tiranos com controle absoluto. Várias cidades-estados gregas adotaram o modelo e ele sempre dava errado pois concentrava muito poder em uma só pessoa. Essa concentração acabava por gerar muita competição pelo poder. Além da competição extrema, quando um tirano sucedia outro, costumava alterar todo o sistema criado pelo antecessor. A consequência eram sucessivos ciclos de instabilidade política.
Fonte: Elaborado pelo próprio autor.
Em contrapartida, em Esparta a estabilidade não era episódica. O poder Executivo era divido em dois. Havia dois reis: um era responsável pelos assuntos externos, como guerras e acordos comerciais, e o outro, da administração pública interna. Além disso, havia uma assembleia eleita composta por aristocratas e plebeus. A competição e a fiscalização entre os poderes criava limitações naturais à atuação de cada um, freios e contrapesos.
Em 509 a.C., em Roma, os fazendeiros romanos se libertaram dos tiranos etruscos. Os romanos livres observaram atentamente os resultados dos diversos modelos de governo que existiam na Grécia para definir que sistema adotariam. Sabiamente, optaram pelo modelo espartano, mas com algumas variantes. Chamaram esse novo modelo de res publica (coisa pública) e definiram que, em vez de dois reis, teriam dois cônsules e ambos seriam eleitos todos os anos. Os cônsules receberiam orientações do Senado que, assim como no modelo espartano, seria composto por representantes eleitos oriundos da aristocracia e do povo. Uma conduta meritocrática e de serviço militar foi imposta tal qual a espartana, o que estimulou o espírito cívico nos novos líderes. Havia competição por honra e serviços cívicos entre os senadores.
Fonte: Elaborado pelo próprio autor.
Tendo esses valores em mente, a Constituição romana foi gradualmente incluindo setores da sociedade que se destacavam por sua dedicação à causa comum e os freios e contrapesos entre os poderes iam sendo refinados. O sistema gerou tanta estabilidade e prosperidade nos primeiros duzentos anos que muitos dos vizinhos de Roma queriam se tornar cidadãos romanos sem que para isso Roma precisasse conquistar territórios. Demoraria mais de trezentos anos para o sistema dar sinais de deterioração e o modelo tirânico só retornou em 27 a.C.
Mais tarde, em 1787, os pais fundadores dos Estados Unidos se depararam com o mesmo problema que os romanos de 2.300 anos antes. Depois de se livrarem da tirania inglesa, optaram por abraçar a sabedoria histórica do modelo greco-romano. Criaram uma Constituição separando o poder Executivo em dois. Havia um chefe de Estado, que chamaram de presidente, para tratar somente de assuntos externos, enquanto a administração pública seria feita por cada chefe de governo de cada um dos estados-membros da federação. O chefe de Estado e o chefe de governo tinham, portanto, funções distintas e um limitaria a ação do outro.
A Constituição norte-americana é muito clara em definir que a função do presidente não é governar, mas sim representar a república e somente interferir nos estados-membros para proteger o cidadão contra possíveis ações abusivas dos governadores. Em outras palavras, o presidente era para ser visto como um protetor da liberdade de cada cidadão e não como um governador de pessoas, o gestor estratégico do país.
Alguns anos mais tarde, no Brasil, quando D. Pedro I encomendou a primeira Constituição, em 1824, ele aplicou a mesma sabedoria espartana que inspirou os Estados Unidos e a República Romana. A estrutura de poder do Brasil Imperial também separava as funções do imperador, que atuava como chefe de Estado, e do primeiro-ministro, o chefe de governo. Como o Executivo era dividido, os poderes se limitavam mutuamente, e o sistema mais uma vez se provou extremamente estável e gerador de prosperidade durante todo o século XIX.
No que diz respeito à estrutura do poder Executivo, a diferença entre o nosso sistema e o norte-americano era somente o rótulo: o Brasil era uma monarquia constitucionalista enquanto os Estados Unidos nasceram como uma república. No entanto, na base, os dois sistemas tinham como princípio ativo a separação das funções do poder Executivo em dois, com dois processos de legitimidade popular distintos.
Os regimes europeus do século XIX captaram a mensagem e reestruturaram seus sistemas de acordo com os mesmos princípios. Variavam em nome e no rótulo, mas a maioria dos regimes de sucesso até hoje separam bem as funções de chefe de Estado e de chefe de governo.
Infelizmente, no entanto, o Brasil não aplicou a sabedoria espartana quando do surgimento da República, em 1889. Os republicanos depositaram no título de presidente ambas as funções, chefe de Estado e de governo. Agiram como se não tivessem entendido as lições da História, tampouco se ocuparam com a criação de freios e contrapesos para evitar concentração de poder no Executivo.
Essa concentração gerou muita instabilidade na nossa república, dado que muitos dos presidentes brasileiros atuaram como se dispusessem de poderes quase tirânicos. Assim, desde a criação de nossa República, temos sido obrigados a depor tiranos quase como os antigos gregos.
O presidencialismo não deu certo no Brasil porque o país copiou somente o rótulo e não a estrutura de poder que traria o sucesso. O Brasil republicano improvisou em nome da novidade e o brasileiro paga o preço com instabilidade política e pobreza desde então. As nações que cometeram o mesmo erro convivem até hoje com alta instabilidade política e elevados indicadores de pobreza - é este o cenário em quase todos os países presidencialistas da América Latina, da África e da Ásia.
Se o Brasil tiver a feliz oportunidade de rever sua estrutura de poder, registre-se aqui a importância das lições da História. Que tenhamos a sabedoria de examinar as experiências greco-romana, norteamericana, europeia e mesmo o nosso passado. Que a História política seja respeitada e não descartada em nome de rótulos da moda.